Le nouveau rapport relatif à la protection des intérêts financiers de l’Union européenne — rapport dit « PIF » — a été publié. Plusieurs éléments importants sont à noter :

• une augmentation importante des irrégularités ;
• le développement d’une fraude complexe, en ligne et internationale ;
• la montée en puissance de la numérisation de la lutte contre la fraude ;
• le rôle central de l’Office européen de lutte antifraude — OLAF — et du Parquet européen dans la lutte contre les atteintes aux intérêts financiers de l’Union.

Enfin, et surtout, les États membres, qui sont les premiers acteurs de cette lutte, estiment que le succès des interventions suppose une approche multipartite et pluridisciplinaire.

À cet égard, des réseaux nationaux antifraude sont créés et développés. C’est notamment le cas en France. De surcroît, presque tous les États membres coopèrent désormais activement avec l’OLAF et le Parquet européen.

D’où vient-on ?

La stratégie antifraude actuelle de la Commission — CAFS —, adoptée en 2019, vise à améliorer la prévention et la détection de la fraude ainsi que l’application de sanctions en la matière.

Elle encadre les efforts actuellement déployés par la Commission pour réduire le niveau de fraude portant atteinte au budget de l’Union européenne.

La mise en œuvre du plan d’action qui l’accompagnait ayant été achevée en 2022, la Commission a adopté un nouveau plan d’action en juillet 2023.

Plus exactement, ce nouveau plan d’action comprend 44 actions relevant de sept thèmes, qui couvrent les priorités de la Commission en matière de lutte contre la fraude.

La numérisation étant le premier thème du plan, un quart des actions est axé sur l’amélioration de l’utilisation, par la Commission et les États membres, des outils informatiques de lutte contre la fraude, tels que :

• Arachne ;
• EDES ;
• le système de gestion des irrégularités — IMS.

Le plan prévoit également une coopération accrue au sein de la Commission, ainsi qu’avec les principaux partenaires extérieurs et la société civile, afin de protéger les financements de l’Union européenne.

Parmi les autres thèmes abordés figure notamment la fraude douanière.

La mise en œuvre du plan d’action est en cours.

Quelle est la situation actuelle ?

Au total, 13 563 irrégularités frauduleuses ou non frauduleuses, pour un montant de 1,90 milliard d’euros, ont été signalées en 2023.

Les irrégularités signalées ont légèrement augmenté par rapport à 2022 :

• • 2,3 % pour le nombre d’irrégularités ;
  • 4,6 % pour les montants irréguliers correspondants.

Le nombre et l’incidence financière des irrégularités non frauduleuses signalées ont atteint un niveau record en 2023, affichant une tendance à la hausse sur les cinq dernières années.

En 2023, 12 533 irrégularités non frauduleuses ont été signalées, soit une augmentation de 3,5 % par rapport à 2022, pour un montant de 1,31 milliard d’euros, en baisse de 14 %.

Selon l’OLAF, le recours à des infractions administratives, de préférence dans des situations transfrontières créées artificiellement, dans le but de frauder le budget de l’Union européenne sans être détecté, constitue une tendance émergente particulièrement visible en 2023.

La fraude complexe, en ligne et à travers plusieurs pays et territoires, est une tendance qui a continué de se développer en 2023.

Quelle est la perception des États membres ?

La plupart des États membres estiment que l’incidence de la fraude est faible dans leur pays.

Toutefois, il demeure difficile de déterminer si les faibles niveaux de fraude signalés reflètent réellement le succès de certaines mesures antifraude. Il est donc essentiel que les États membres continuent de détecter et de signaler les fraudes, tout en élaborant des mesures et des outils pour les prévenir.

Plusieurs États membres indiquent avoir procédé à une analyse des risques de fraude afin d’évaluer les raisons expliquant la faible détection des soupçons de fraude.

Parmi les États membres ayant analysé leur faible niveau de fraude, la moitié a relevé des faiblesses dans la détection de la fraude.

Cependant, la plupart ont déclaré que le succès des interventions visant à prévenir la fraude repose sur la mise en place d’une approche multipartite et pluridisciplinaire.

Ces approches facilitent la coopération entre l’ensemble des acteurs concernés :

• acteurs internes ;
• autorités nationales ;
• partenaires européens ;
• partenaires internationaux ;
• autorités d’enquête et de poursuite ;
• organes de contrôle et d’audit.

Qu’a fait l’OLAF ?

En 2023, l’OLAF a clôturé des enquêtes portant sur 265 cas. Il a émis 309 recommandations, dont 185 recommandations financières.

Il a recommandé le recouvrement d’un montant total de 1 043,8 millions d’euros et a contribué à prévenir 209,4 millions d’euros de dépenses indues.

Au cours de la même période, 190 nouvelles enquêtes ont été ouvertes, dont 18 sur des questions internes.

Les opérations douanières conjointes — ODC — sont des actions ciblées, d’une durée limitée, visant à lutter contre la contrebande de marchandises sensibles et contre la fraude dans certaines zones ou sur certaines routes commerciales à risque.

En 2023, 13 opérations douanières conjointes, coorganisées ou soutenues par l’OLAF, ont couvert un large éventail d’objectifs, parmi lesquels :

• la lutte contre la contrebande de tabac ;
• la lutte contre les transferts illicites de déchets ;
• la lutte contre les médicaments oncologiques et les substances hormonales contrefaits ou non conformes aux normes ;
• la lutte contre les denrées alimentaires et les boissons contrefaites ;
• la lutte contre les jouets contrefaits ou dangereux ;
• la détection de la sous-évaluation des marchandises ;
• la lutte contre le trafic d’espèces protégées de la faune et de la flore sauvages.

Qu’a fait le Parquet européen ?

Quant au Parquet européen, il a ouvert, en 2023, 1 371 enquêtes correspondant à un préjudice estimé à 12,28 milliards d’euros.

À la fin de l’année 2023, le Parquet européen comptait 1 927 enquêtes en cours, portant sur un préjudice estimé à 19,27 milliards d’euros.

Près de 60 % de ce montant, soit 11,50 milliards d’euros, étaient associés à 339 enquêtes liées à la TVA.

Il convient toutefois de préciser que, s’agissant des intérêts financiers de l’Union européenne en jeu, seule une petite proportion des montants financiers liés à la TVA — 0,3 % — appartient au budget de l’Union.

Par ailleurs, 1 349 enquêtes ont porté sur des cas de fraude aux dépenses, pour un préjudice financier estimé à 7,24 milliards d’euros.

Parmi ces enquêtes, 233 concernaient des programmes pour la reprise et la résilience, pour un préjudice financier estimé à 1,86 milliard d’euros.

Parmi les types d’irrégularités recensés dans ces enquêtes en cours :

• 1 486 infractions, soit 33,9 % du total, concernaient la fraude portant sur des dépenses non liées à la passation de marchés publics ;
• 379 infractions, soit 8,6 %, concernaient la fraude portant sur des dépenses relatives aux marchés publics ;
• 131 infractions, soit 3 %, concernaient la corruption ;
• 72 infractions, soit 1,6 %, concernaient le détournement de fonds ;
• 226 infractions, soit 5,2 %, concernaient le blanchiment de capitaux ;
• 405 infractions, soit 9,2 %, concernaient la fraude aux recettes hors TVA ;
• 873 infractions, soit 19,9 %, concernaient la fraude aux recettes de TVA.

Le Parquet européen : un acteur de premier plan dans la lutte antifraude

Le rapport annuel du Parquet européen contient des informations sur les activités de criminalité organisée portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.

Selon ce rapport, 209 infractions concernant des organisations criminelles dont l’activité affectait la protection des intérêts financiers de l’Union faisaient l’objet d’enquêtes à la fin de l’année 2023.

En ce qui concerne les cas de corruption, le Parquet européen avait signalé 131 infractions à la fin de 2023.

Au cours de la période 2019-2023, 11 pays ont signalé 65 cas dans l’IMS :

• six concernaient l’agriculture ;
• 56 concernaient la politique de cohésion ;
• trois concernaient la préadhésion.

Les montants irréguliers signalés en rapport avec ces cas s’élèvent à environ 50,5 millions d’euros.

Qu’a dit le Parlement européen ?

Le 18 janvier 2024, le Parlement européen a adopté sa résolution sur la protection des intérêts financiers de l’Union pour l’année 2022.

Le Parlement s’est félicité des actions lancées par la Commission en 2022 pour renforcer le niveau de protection des intérêts financiers de l’Union. Il a toutefois appelé à une vigilance accrue et à des actions complémentaires dans ce domaine.

Il a également soutenu que la numérisation avait renforcé la prévention et la détection de la fraude, tout en simplifiant les procédures administratives. Selon lui, elle doit être au cœur de chaque stratégie antifraude, y compris des stratégies nationales de lutte contre la fraude.

Dans sa résolution, le Parlement a souligné le potentiel considérable du système EDES pour le signalement des personnes et des sociétés qui utilisent les fonds de l’Union à mauvais escient.

Il a également demandé que ce système soit étendu à tous les modes de gestion, notamment à la gestion partagée.

Et les États membres ?

Le rapport indique qu’en 2023, 21 États membres sur 27 avaient mis en place une stratégie antifraude pour la protection des intérêts financiers de l’Union européenne.

Les approches adoptées par ces 21 États membres varient considérablement.

Dix États membres ont adopté une stratégie nationale de lutte contre la fraude couvrant tous les secteurs de dépenses.

Les autres s’appuient sur d’autres types de stratégies :

• stratégies sectorielles ;
• stratégies régionales ;
• stratégies spécifiques à certains programmes ;
• dispositifs de coordination administrative ;
• mesures antifraude intégrées dans des cadres plus larges de contrôle ou d’audit.

En ce qui concerne la préparation éventuelle d’une stratégie nationale de lutte contre la fraude, parmi les 17 États membres ne disposant pas d’une stratégie nationale couvrant tous les secteurs de dépenses :

• trois en sont à la phase préliminaire d’adoption, notamment par l’établissement du cadre juridique ;
• le Luxembourg en est à la phase préparatoire, c’est-à-dire à l’état des lieux et à l’évaluation des risques de fraude ;
• quatre ont déclaré ne pas disposer de stratégie antifraude au niveau national et ne pas être engagés dans une procédure visant à en adopter une ;
• les neuf autres ont mis en place d’autres stratégies de lutte contre la fraude.

Les États membres ont communiqué un total de 69 mesures.

En France, trois mesures ont été mises en place :

• deux prévoient la création d’une unité de contrôle interministérielle pour lutter contre la fraude à l’aide publique et d’un groupe de travail chargé d’analyser les fraudes émergentes dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience — FRR ;
• la troisième établit un système de responsabilité financière pour les gestionnaires publics et prévoit le développement des relations entre les autorités judiciaires et les juridictions financières.

La montée en puissance de la numérisation de la lutte contre la fraude au niveau des États membres

De nombreux États membres continuent d’investir dans la révision et le développement des outils informatiques existants, en particulier l’outil d’exploration de données et de calcul du risque Arachne.

Plus de la moitié des États membres, dont la France, ont pris des mesures pour recenser les déficits de compétences en matière de numérisation et y remédier. Ces déficits sont principalement liés à un manque d’information ou d’accès aux données sur la numérisation.

Toutefois, les développements dans le domaine des nouvelles technologies constituent également des menaces potentielles en matière de lutte contre la fraude.

Plus de la moitié des États membres, dont la France, ont reconnu ce problème. Cependant, plusieurs n’ont pas encore intégré ces enjeux dans leurs stratégies antifraude.

Quelques États membres ont déjà pleinement mis en œuvre des mesures visant à recenser les menaces posées par les nouvelles technologies et à y faire face. La plupart, notamment la France, n’ont toutefois mis en œuvre que certaines mesures.

Le développement de réseaux nationaux antifraude

La plupart des États membres, en particulier la France, disposent déjà d’un réseau de coopération antifraude ou sont en train d’en développer un.

Ces réseaux sont composés de nombreux organismes différents.

Les acteurs les plus souvent représentés dans les réseaux nationaux de lutte contre la fraude sont :

• les autorités de gestion des fonds de l’Union européenne ;
• les autorités de l’administration fiscale ;
• les autorités douanières ;
• les autorités nationales d’audit ;
• les autorités répressives ;
• les autorités judiciaires ;
• les organismes de contrôle financier.

En outre, presque tous les États membres coopèrent activement avec les organismes chargés des enquêtes et des poursuites judiciaires au niveau de l’Union européenne, en particulier l’OLAF et le Parquet européen.

Qu’est-ce qui a été fait en matière de lutte contre la corruption ?

Un réseau européen de lutte contre la corruption a été mis en place.

Il réunit :

• les services répressifs ;
• les autorités publiques ;
• les praticiens ;
• la société civile ;
• d’autres parties prenantes concernées.

Ce réseau a vocation à jouer un rôle de catalyseur pour prévenir la corruption dans l’ensemble de l’Union européenne, créer des synergies en matière de coopération et élaborer des bonnes pratiques ainsi que des orientations pratiques dans des domaines d’intérêt commun.

Une première réunion a eu lieu en septembre 2023.

L’OLAF, Eurojust, Europol et le Parquet européen sont tous membres du réseau.

L’une des tâches essentielles de ce réseau consistera à aider la Commission à recenser les domaines communs dans lesquels les risques de corruption sont élevés dans l’Union européenne.

Le résultat obtenu constituera la pierre angulaire d’une future stratégie anticorruption de l’Union européenne.

Une arme financière : le programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude

Le programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude — PULF — est doté d’un budget de 181 millions d’euros pour la période 2021-2027.

Il apporte un soutien financier pour :

• la protection des intérêts financiers de l’Union par les États membres ;
• l’organisation de l’assistance administrative mutuelle et de la coopération en matière douanière et agricole, au moyen du système d’information antifraude — AFIS ;
• le développement et la maintenance de l’IMS en ce qui concerne la notification des irrégularités par les États membres.

La décision de financement de 2023 a alloué :

• 16,1 millions d’euros à la composante Hercule ;
• 8,4 millions d’euros à la composante AFIS ;
• environ 1 million d’euros à la composante IMS.

Les fonds disponibles ont été mis en œuvre avec succès en 2023, en utilisant les différents instruments de financement disponibles.

En 2023, l’OLAF a reçu sa première demande d’association au PULF de la part d’un pays tiers, à savoir l’Ukraine.

Un accord d’association couvrant la participation de l’Ukraine au programme a été négocié entre la Commission, représentée par l’OLAF, et les autorités ukrainiennes compétentes. Son adoption était prévue en mars 2024.

 synthèse du texte par Pierre Berthelet

• 35e rapport annuel antifraude – 2023