Un décalage croissant les défis migratoires et sécuritaires, et la réponse européenne, une gouvernance Schengen molle, manquant de caractère opérationnell, des mesures non exécutées par les Etats membres, une réintroduction par les Etats membres aux contrôles aux frontières intérieures, hétérogène et tendant à à la permanence, une absence de circulation de l’information liée à systèmes d’information complexes et fragmentés. Le tableau dépeint par le rapport d’information de l’Assemblée nationale française n’est guère réjouissant. En réalité, il fait déjà écho au rapport annuel de la Commission européenne de 2025 qui était déjà particulièrement critique. Quant à Frontex et aux cours européennes (Cour de justice et Cour européenne des droits de l’Homme), ils ne sont pas épargnés par ce rapport sans concession.

Des réponses européennes en décalage avec la crise

Face aux tensions persistantes qui affectent le fonctionnement de l’espace Schengen, l’Union européenne a progressivement déployé un ensemble de réponses juridiques et opérationnelles visant à préserver la libre circulation tout en renforçant la maîtrise des frontières et la sécurité intérieure.

Pour autant, cette évolution s’est opérée sans refondation politique d’ampleur ni redéfinition explicite du projet collectif sous-jacent. Les réformes engagées peinent dès lors à traiter les causes profondes de la crise et à restaurer durablement la confiance, tant entre les États membres qu’auprès des citoyens, dans la capacité de Schengen à garantir simultanément la liberté de circulation et la sécurité.

Il en résulte un décalage croissant entre, d’une part, l’intensité des défis migratoires et sécuritaires auxquels l’espace Schengen est confronté et, d’autre part, la portée principalement technique et procédurale des réponses européennes qui leur sont apportées.

Une gouvernance molle et une absence de concret

En matière de gouvernance, le principal risque identifié sous la présidence française du Conseil de l’Union européenne était que le processus de consolidation engagé se limite à des échanges formels et à des conclusions peu opérationnelles, voire dépourvues de réelle portée politique. Si des avancées notables ont été accomplies pour permettre une meilleure appropriation des enjeux, du niveau technique au niveau ministériel, les résultats demeurent en deçà des ambitions affichées et peinent à produire un véritable effet structurant.

Certes, les programmes de travail sont aujourd’hui structurés autour d’un nombre restreint de priorités. Toutefois, les débats ministériels peinent encore à déboucher sur des orientations politiques claires et assumées. Les « outils Schengen » ont été renforcés afin de devenir des instruments d’alerte et d’anticipation, leur efficacité dépend cependant étroitement de la qualité et de la fiabilité des données transmises par les États membres, lesquelles restent inégales. La synthèse des évaluations Schengen annexée au rapport constitue un progrès, mais elle ne garantit pas, en elle-même, une traduction politique effective des constats établis.

En pratique, si les réunions affichent désormais une orientation vers les résultats, elles continuent de souffrir d’un déficit de conclusions opérationnelles. Les décisions substantielles demeurent rares, en dehors de certains dossiers législatifs ou de l’intégration de nouveaux États membres. Le risque est ainsi réel de voir le cycle annuel de travail se transformer en exercice essentiellement procédural, au détriment d’une capacité d’intervention rapide sur des enjeux urgents et concrets.

Par ailleurs, les États membres ont refusé que les orientations ministérielles prennent la forme de recommandations formelles proposées par la Commission, limitant ainsi la portée normative des échanges.

Des mesures non appliquées

S’agissant de la gouvernance, celle-ci demeure fragilisée par un déficit d’exécution : près de 65 % des recommandations adoptées ne seraient pas mises en œuvre, ce qui affecte directement l’efficacité de la coopération policière et judiciaire et crée des vulnérabilités susceptibles d’être exploitées par des réseaux criminels. Bien que les textes européens encadrent de manière précise les mécanismes d’évaluation Schengen (programmation pluriannuelle et annuelle, visites programmées ou inopinées, rapports et recommandations) leur application effective resterait limitée, avec un taux de mise en œuvre inférieur à 35 %.

En définitive, l’insuffisante mise en œuvre des règles communes de gouvernance et des recommandations issues des évaluations met à l’épreuve la confiance mutuelle sur laquelle repose l’architecture même de Schengen.

Des pratiques hétérogènes conduisant à des contrôles intérieurs devenus quasi permanents

En dépit d’une structuration normative particulièrement aboutie, il faut noter la principale fragilité du système tient à l’exécution incomplète, et souvent hétérogène, des règles communes par les États membres.

L’article 25 autorise ces contrôles en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure. En pratique, la répétition des notifications et la reconduction régulière de motifs similaires contribuent à atténuer le caractère exceptionnel de ces mesures. Si le cadre procédural, il ne s’accompagne pas d’un contrôle substantiel contraignant de la nécessité ou de la proportionnalité des décisions nationales.

L’ensemble de ces usages, différenciés dans leurs modalités et leurs finalités, ne constitue pas une suspension formelle de Schengen. Ils traduisent toutefois une adaptation pragmatique et cumulative du dispositif, qui contribue à transformer, de manière progressive, les conditions concrètes d’exercice de la libre circulation au sein de l’espace européen.

Sans constituer une suspension formelle de Schengen, l’ensemble de ces usages différenciés en altère progressivement le fonctionnement, par l’accumulation de dérogations, la prolongation de dispositifs initialement temporaires et la diversification des pratiques nationales. Ce faisant, elle fragilise le compromis fondateur de Schengen, fondé sur la suppression durable des frontières intérieures en contrepartie d’une confiance partagée dans la capacité collective à assurer la sécurité de l’espace commun.

Pour M. Matthieu Marchio, co-rapporteur, la fragmentation de l’espace Schengen actuellement à l’œuvre ne traduit pas seulement un déficit de solidarité entre États membres, elle reflète également des conceptions politiques opposées de la souveraineté, de la sécurité et du rôle de l’Union européenne. Ainsi, certains États ont fait le choix de renforcer strictement le contrôle de leurs frontières extérieures et intérieures, tandis que d’autres ont privilégié une gestion plus libérale des flux migratoires.

Une normalisation progressive de l’exception

Parallèlement, la multiplication des notifications de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures depuis 2015 traduit une normalisation progressive de l’exception. Si le cadre juridique encadre ces réintroductions, leur contrôle effectif par la Commission demeure limité. Une fois instaurés, ces contrôles deviennent politiquement difficiles à lever, ce qui contribue à leur prolongation quasi permanente dans certains États.

Ce décalage entre intégration normative et fragmentation pratique exerce une pression directe sur le marché intérieur et sur la liberté de circulation. La fragmentation de Schengen ne procède pas d’un vide juridique, mais d’un affaiblissement de l’autorité commune et d’une mise en œuvre inégale des règles adoptées collectivement.

Erosion de la confiance et affaiblissement du réflexe collectif

Les divergences observées entre États membres tiennent pour partie à des réalités objectives : situation géographique, pression migratoire différenciée, exposition variable aux menaces sécuritaires, capacités administratives inégales. L’Union est parvenue, jusqu’à présent, à concilier ces spécificités nationales avec des standards communs élevés en matière de gestion des frontières et de coopération policière. Mais cet équilibre reste précaire. Il exige une concertation permanente, fondée sur la solidarité effective et sur une confiance mutuelle qui ne peut être décrétée, mais doit être entretenue par la constance des pratiques.

Lorsque cette confiance s’érode, la tentation est grande pour les États de privilégier des réponses nationales, voire unilatérales. Le recours répété aux contrôles aux frontières intérieures, la mise en œuvre hétérogène des obligations communes ou la résistance à certaines réformes traduisent moins un défaut d’instruments qu’un affaiblissement du réflexe collectif.

Vers une renationalisation de la sécurité

L’ensemble de des instruments adoptés, liés à l’acquis de Schengen illustre une structuration progressive des mécanismes européens de gestion de crise, combinant coordination politique, outils opérationnels et encadrement juridique des dérogations. Pour autant, malgré ce renforcement formel de la gouvernance, une dynamique de « renationalisation » de la sécurité demeure perceptible. La multiplication et la prolongation des contrôles aux frontières intérieures témoignent des difficultés à préserver la cohérence de l’espace Schengen dans un contexte marqué par la pression sécuritaire et la défiance entre États membres (cf. infra).

Ainsi, Schengen apparaît moins fragilisé par le principe de libre circulation lui-même que par la difficulté persistante à organiser une réponse véritablement collective à des crises devenues structurelles.

Une jurisprudence de la CEDH qui « suscite des interrogations »

Pour M. Matthieu Marchio, co-rapporteur, l’analyse de la crise de Schengen ne peut faire l’économie d’un examen spécifique du rôle de la Cour européenne des droits de l’homme. Sa jurisprudence exerce, selon lui, une influence croissante sur les politiques migratoires et de contrôle des frontières, réduisant la marge de manœuvre des États dans l’exercice de leurs compétences régaliennes. Cette judiciarisation entretient une forme d’insécurité juridique pour les autorités nationales compétentes, complexifie les procédures d’éloignement et alimente le sentiment d’une dépossession démocratique. La tension entre protection des droits fondamentaux et impératifs de sécurité nationale constitue à ses yeux, dans cette perspective, l’un des nœuds centraux de la crise de Schengen.

La publication, en 2025, d’une lettre signée par plusieurs chefs de gouvernement européens (Autriche, Belgique, Danemark, Estonie, Italie, Lettonie, Lituanie, Pologne et République tchèque) exprimant leurs préoccupations quant aux effets de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en matière d’asile et d’immigration s’inscrit dans un débat ancien au sein des États européens. Cette initiative a ainsi donné une visibilité politique accrue à des interrogations récurrentes portant sur l’articulation entre protection juridictionnelle des droits fondamentaux et effectivité des politiques migratoires.

Le rôle de la Cour européenne des droits de l’homme dans la garantie des droits fondamentaux est largement reconnu. Toutefois, l’évolution de sa jurisprudence en matière d’asile, d’éloignement et de contrôle des frontières suscite des interrogations croissantes quant à ses effets pratiques sur la conduite des politiques publiques et, indirectement, sur le fonctionnement de l’espace Schengen. En particulier, l’interprétation extensive de certaines dispositions de la Convention notamment l’article 3 (interdiction des traitements inhumains ou dégradants) et l’article 8 (droit au respect de la vie privée et familiale) a conduit à renforcer les obligations positives pesant sur les États.

Cette judiciarisation produit des effets systémiques. D’une part, elle tend à rigidifier l’environnement normatif dans lequel les États conçoivent leurs politiques migratoires, toute inflexion étant susceptible de contentieux. D’autre part, elle contribue à accentuer les divergences d’interprétation et de mise en œuvre entre États membres, chacun adaptant ses pratiques en fonction de sa propre lecture du risque contentieux.

Une jurisprudence de la Cour européenne de justice qui entraîne un alourdissement procédural substantiel

Dans son arrêt du 21 septembre 2023, Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), la Cour de justice de l’Union européenne a jugé que des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière contrôlés à une frontière intérieure ne peuvent faire l’objet d’un refus d’entrée que dans le respect des procédures et garanties prévues par la directive 2008/115/CE dite « directive retour ». La CJUE a ainsi exclu la possibilité de prononcer de simples refus d’entrée en dehors du cadre harmonisé fixé par cette directive.

Le Conseil d’État a tiré les conséquences de cet arrêt dans sa décision du 2 février 2024 « ADDE », en précisant que tout refus d’entrée doit désormais s’accompagner soit d’une mesure de réadmission, soit d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF).

Auparavant, les refus d’entrée, mesures caractérisées par des exigences de procédure et de formalisme limitées, permettaient d’éloigner rapidement vers l’État frontalier la quasi‑totalité des étrangers en situation irrégulière appréhendés aux abords des frontières intérieures. Désormais, les réadmissions, qui constituent l’instrument privilégié pour remettre les intéressés à l’État de provenance, impliquent un alourdissement substantiel de la prise en charge par les forces de sécurité intérieure : intervention d’officiers de police judiciaire, mobilisation de locaux de retenue, organisation matérielle des remises aux autorités frontalières.

Dans ce contexte, la doctrine « Force Frontières », validée et généralisée à l’ensemble du linéaire frontalier hexagonal par le Premier ministre à l’occasion du comité interministériel de contrôle de l’immigration (CICI) du 26 février 2025, vise à adapter le dispositif de contrôle aux exigences résultant de cette jurisprudence. Elle permet aux préfets de mobiliser un dispositif modulable en fonction du niveau de pression migratoire.

Frontex : pas à la hauteur des ambitions

L’Agence n’est ainsi pas parvenue à atteindre la montée en puissance prévue. Alors que le contingent permanent devait atteindre 8 000 agents en 2024 et 2025, il ne regrouperait aujourd’hui qu’environ 5 000. Cet écart significatif fragilise la crédibilité de l’objectif capacitaire affiché et limite la capacité de déploiement rapide sur les zones les plus exposées.

À cette insuffisance quantitative s’ajoutent des déséquilibres dans l’utilisation et la répartition des effectifs, qui varient fortement selon l’État membre hôte des opérations. Au-delà du volume, la structuration même des fonctions opérationnelles pose également question. Les métiers de gardes-frontières sont répartis en près d’une dizaine de profils distincts, segmentation qui ne refléterait pas toujours le caractère pluridisciplinaire des missions exercées sur le terrain. Cette dispersion tend à rigidifier l’emploi des agents et à réduire la flexibilité opérationnelle attendue d’un corps permanent européen.

Une agence qui a plus grands yeux de grand ventre ?

Dans le prolongement de cet élargissement du mandat, Frontex a également développé des activités accrues en matière de formation, de recherche et d’innovation. Toutefois, ces initiatives apparaissent parfois en chevauchement avec celles d’autres agences, notamment le CEPOL (Agence de l’Union européenne pour la formation des services répressifs), ce qui interroge la cohérence et la lisibilité de la répartition des compétences au sein de l’architecture européenne de sécurité.

Sur le plan financier, l’Agence rencontrerait des difficultés d’exécution budgétaire, alors même que son budget avoisine 1 milliard d’euros en 2025. Cette sous-consommation relative des crédits contraste avec l’ampleur des missions qui lui ont été confiées depuis 2019 et renforce l’impression d’un décalage entre ambitions normatives et capacités administratives.

Enfin, la succession de réorganisations internes a pu rendre la structure de l’Agence moins lisible, avec des fragilités persistantes en matière de management, de chaîne de commandement et de clarification des responsabilités. L’ensemble de ces éléments met en évidence un écart entre l’extension considérable du mandat de Frontex et les capacités institutionnelles et organisationnelles effectivement mobilisées pour en assurer la pleine mise en œuvre.

Des difficultés de définition du mandat de l’agence

L’élargissement des compétences de l’Agence a nourri un débat de fond sur sa nature et sa finalité. Deux conceptions s’opposent désormais à ses yeux : l’une tend à faire de Frontex un véritable corps opérationnel européen, doté de moyens effectifs de dissuasion et de contrôle ; l’autre privilégie une approche principalement normative, centrée sur l’encadrement par les droits fondamentaux. Dans cette perspective, M. Matthieu Marchio estime que la dimension opérationnelle doit primer. Au sein de l’agence Frontex des officiers aux droits fondamentaux sont recrutés sur contrats. Et leur présence dissuade les agents opérationnels et les gardes-frontières partenaires d’intervenir efficacement contre les entrées irrégulières.

Pour Mme Liliana Tanguy, co-rapporteure, l’argument selon lequel Frontex devrait se limiter à un rôle technique et de soutien néglige l’importance de ses fonctions réellement opérationnelles. L’agence n’est pas destinée à remplacer les forces nationales, mais à les appuyer et à apporter des moyens supplémentaires là où la pression est la plus forte.

Les limites persistantes du partage d’informations au sein de l’espace européen

La diversification des missions et la multiplication des canaux de communication, parfois insuffisamment identifiés, ont entraîné des pertes d’informations et un manque de visibilité globale, tant du côté des États membres que de l’Agence. Cette fragmentation est aggravée par la complexité des outils de transmission, l’absence d’interconnexion entre plusieurs plateformes et une organisation encore marquée par des logiques de silo, malgré les réorganisations engagées.

Ces fragilités se retrouvent dans l’élaboration de la vue d’ensemble de la situation de l’Union, qui demeure affectée par une qualité inégale des données et par une analyse insuffisamment consolidée aux niveaux national et européen. Des divergences persistent entre données nationales et européennes, notamment en matière de flux migratoires et de retours, ce qui fragilise la fiabilité des diagnostics communs.

Les systèmes d’information mis à disposition (FOSS, Virtual Aula, Opera-Evo, JORA, IRMA, Eurosur) sont nombreux mais peu intégrés. Leur accès demeure complexe, faute de centralisation des droits et d’interopérabilité effective. La Cour des comptes européenne avait déjà relevé des incohérences et un déficit de coordination. Si des progrès ont été accomplis depuis, l’échange d’informations continue de souffrir de limites techniques (incompatibilités entre bases de données), juridiques (disparités nationales en matière de protection des données), organisationnelles (coordination insuffisante entre agences) et opérationnelles (surcharge d’informations, formation inégale des personnels).

À titre d’exemple, s’agissant de la France et de la lutte contre le trafic de migrants, l’OLTIM se distingue par un engagement soutenu dans les échanges d’informations, notamment par l’intermédiaire du système SIENA d’Europol. Toutefois, il ressort de cette expérience qu’un déséquilibre peut exister entre le volume d’informations transmises et les retours effectivement exploitables, ce qui tend à limiter l’impact opérationnel des coopérations engagées.

 

 

synthèse par Pierre Berthelet

• Rapport d’information de l’Assemblée nationale française