Dépoussiérer le droit applicable aux passeurs de migrants pour le rendre plus efficace : tel est l’objectif assigné à la proposition de directive.

La tâche est cruciale, compte tenu de la permanence des flux migratoires vers l’Union européenne. Or les personnes qui organisent et dirigent les trafics se trouvent souvent hors d’atteinte de la justice européenne. Cette proposition entend remédier à cette situation de vide juridique en étendant la compétence des autorités judiciaires nationales afin de mieux sanctionner ces cibles dites « de grande valeur ».

Il faut dire que le cadre juridique actuel de l’Union européenne est obsolète. Adopté en 2002, donc avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, il apparaît aujourd’hui trop faible et lacunaire.

L’objectif général de cette proposition de directive est donc de mettre en place un instrument de droit pénal européen définissant clairement et sanctionnant efficacement le délit de facilitation de l’entrée, du transit et du séjour irréguliers dans l’Union européenne.

Cette approche s’inscrit dans le cadre des dispositions du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ainsi que du protocole des Nations unies contre le trafic illicite de migrants par terre, mer et air.

Pourquoi cette proposition ?

Dans son discours sur l’état de l’Union du 13 septembre 2023, la présidente von der Leyen a appelé au renforcement de tous les outils dont dispose l’Union européenne pour lutter efficacement contre le trafic de migrants. Elle a notamment demandé l’actualisation du cadre législatif actuel, vieux de plus de vingt ans.

L’évaluation de 2017 de l’actuel « paquet Facilitateurs » a souligné les difficultés liées à la définition large de l’infraction de facilitation de l’entrée, du transit et du séjour non autorisés.

Elle a notamment mis en évidence le fait que ce cadre n’avait pas permis de clarifier suffisamment la distinction entre la facilitation de la migration irrégulière et l’aide humanitaire.

Cette insécurité juridique tient principalement :

• à la définition large de l’infraction ;
• à l’absence d’exemptions suffisamment claires ;
• au risque de confusion entre activités criminelles de trafic de migrants et assistance humanitaire ;
• à la difficulté de garantir une application homogène dans les États membres.

De quoi parle-t-on ?

Cette proposition de directive fait partie d’un ensemble de mesures visant à concrétiser l’appel de la présidente von der Leyen. Elle tend à moderniser et à renforcer le cadre juridique existant, afin de doter l’Union européenne de règles mieux adaptées.

Elle met à jour les règles de droit pénal de l’Union européenne existantes issues du « paquet Facilitateurs », composé de deux instruments adoptés le 28 novembre 2002 :

• la directive établissant une définition commune de l’infraction de facilitation de l’entrée, du transit et du séjour irréguliers ;
• la décision-cadre relative au renforcement du cadre pénal pour empêcher la facilitation de l’entrée, du transit et du séjour irréguliers.

Cette proposition est accompagnée d’une proposition de règlement visant à renforcer la coopération policière ainsi que les pouvoirs d’Europol, notamment en codifiant la création du Centre européen contre le trafic de migrants.

Ces deux initiatives complètent les mesures existantes dans le domaine de la lutte contre le trafic de migrants. Elles contribuent également à la mise en œuvre du plan d’action renouvelé de l’Union européenne contre le trafic de migrants pour la période 2021-2025.

Quel est le problème ?

Le trafic de migrants vers l’Union européenne atteint de nouveaux sommets. Il est alimenté par une demande croissante liée à des crises émergentes ou aggravées, notamment :

• les récessions économiques ;
• les urgences environnementales provoquées par le changement climatique ;
• les conflits ;
• la pression démographique dans de nombreux pays tiers ;
• l’instabilité politique et sécuritaire dans certaines régions d’origine ou de transit.

Le trafic de migrants contribue à l’augmentation des arrivées irrégulières vers l’Union européenne.

En 2022, environ 331 000 entrées irrégulières ont été détectées aux frontières extérieures de l’Union européenne. Il s’agit du niveau le plus élevé depuis 2016, soit une augmentation de 66 % par rapport à l’année précédente.

En 2023, jusqu’à la fin du mois de septembre, environ 281 000 franchissements irréguliers des frontières extérieures de l’Union européenne avaient été détectés, soit une augmentation de 18 % par rapport à la même période en 2022.

Cette évolution coïncide avec une augmentation des activités de trafic de migrants. Plus de 15 000 passeurs ont ainsi été signalés par les États membres à Frontex en 2022, ce qui constitue un nouveau record.

Compte tenu de l’augmentation des arrivées irrégulières en 2023 et des différentes crises mondiales affectant plusieurs pays d’origine et de transit, il est probable que les flux migratoires vers l’Europe demeurent élevés, voire augmentent encore. Les activités criminelles de trafic illicite qui y sont liées devraient donc rester importantes.

La proposition de directive estime que plus de 90 % des migrants en situation irrégulière qui atteignent l’Union européenne font appel aux services de passeurs, pour la plupart organisés en groupes criminels.

En outre, les réseaux de passeurs tirent des bénéfices substantiels de leurs activités criminelles. Les estimations varient entre 4,7 et 6 milliards d’euros par an dans le monde.

Le cœur de la proposition : clarifier les infractions devant être criminalisées

La proposition clarifie les infractions qui devraient être criminalisées.

Sont notamment visées :

• la facilitation menée en vue d’obtenir un avantage financier ou matériel, ou la promesse d’un tel avantage ;
• la facilitation très susceptible de causer un préjudice grave à une personne, même lorsqu’elle est menée sans avantage financier ou matériel ;
• l’incitation publique de ressortissants de pays tiers, notamment via Internet, à entrer, transiter ou séjourner de manière irrégulière dans l’Union européenne.

La proposition précise également que l’objectif de la directive n’est pas de criminaliser :

• les ressortissants de pays tiers au seul motif qu’ils font l’objet d’un trafic illicite ;
• l’assistance apportée à des membres de leur famille ;
• l’assistance humanitaire.

En outre, la définition affinée prévoit que le délit de facilitation peut avoir lieu sur le territoire de n’importe quel État membre. Cette précision vise à faciliter la coopération judiciaire entre États membres.

Renforcer la répression par des sanctions plus harmonisées

Depuis l’adoption du « paquet anti-passeurs » en 2002, les réseaux criminels impliqués dans le trafic de migrants ont de plus en plus recours à la violence envers les migrants et les forces de l’ordre, mettant ainsi des vies en danger.

La proposition introduit une définition des infractions pénales aggravées. Sont notamment concernées les infractions :

• commises dans le cadre d’un groupe criminel organisé ;
• causant un préjudice grave ;
• mettant en danger la vie ou la santé d’une personne ;
• entraînant la mort d’une personne ;
• impliquant des violences graves.

Ces infractions aggravées seraient assorties de sanctions pénales plus sévères.

Les niveaux minimums et maximums des sanctions prévus par la proposition de directive sont plus élevés que ceux du paquet Facilitateurs actuel, qui prévoyait un niveau maximal d’emprisonnement d’au moins huit ans.

Ces niveaux ont été déterminés en tenant compte du régime global des sanctions introduit par les instruments de droit pénal de l’Union européenne.

Le délit principal de facilitation serait puni d’une peine d’emprisonnement maximale d’au moins trois ans.

Les infractions aggravées, par exemple celles liées à la criminalité organisée ou au recours à une violence grave, seraient punies d’une peine maximale d’au moins dix ans.

Les infractions les plus graves, notamment celles provoquant la mort d’une personne, seraient punies d’une peine maximale d’au moins quinze ans.

Renforcer les ressources des États membres

Afin de garantir que les États membres luttent efficacement contre le trafic de migrants, la proposition de directive exige qu’ils veillent à ce que les autorités répressives et judiciaires nationales disposent des moyens nécessaires.

Pour garantir une prévention, des enquêtes et des poursuites efficaces, ces autorités doivent notamment :

• disposer de ressources adéquates ;
• bénéficier d’une formation suffisante ;
• être suffisamment spécialisées ;
• disposer d’outils adaptés ;
• pouvoir coopérer efficacement avec les autres autorités nationales et européennes.

En outre, les États membres devraient œuvrer à la prévention du trafic de migrants par :

• des campagnes d’information ;
• des actions de sensibilisation ;
• des programmes de recherche ;
• des programmes d’éducation.

Améliorer la portée juridictionnelle

Les personnes qui organisent et mènent des activités de trafic de migrants résident souvent en dehors de l’Union européenne. Elles se trouvent donc fréquemment hors de portée de la compétence juridictionnelle des États membres.

La proposition de directive étend la compétence des États membres afin d’accroître les possibilités de sanctionner les cibles dites « de grande valeur », c’est-à-dire les personnes qui organisent ou dirigent des activités de trafic de migrants.

La proposition étend également la compétence des États membres aux infractions commises :

• à bord de navires immatriculés dans un État membre ou battant son pavillon ;
• à bord d’aéronefs immatriculés dans un État membre ;
• par des personnes morales exerçant des activités commerciales, même lorsqu’elles ne sont pas nécessairement établies dans l’Union européenne.

Favoriser la collecte de données pour mieux comprendre l’ampleur du trafic

Le manque de données solides, complètes et comparables sur les infractions liées au trafic de migrants et sur les réponses apportées par la justice pénale aux niveaux national et européen a été identifié comme un problème dans l’évaluation de 2017.

Cette lacune empêche les décideurs politiques et les praticiens nationaux de surveiller et de mesurer efficacement l’impact de leurs mesures.

Pour y remédier et garantir un meilleur suivi, la proposition impose aux États membres de collecter et de communiquer des données statistiques sur une base annuelle.

Cette collecte contribuerait à une meilleure compréhension :

• de la nature du trafic de migrants ;
• de son ampleur ;
• des modes opératoires utilisés ;
• de la détection des cas ;
• des réponses apportées par les systèmes de justice pénale des États membres ;
• de l’efficacité des politiques publiques mises en œuvre.

Elle soutiendrait ainsi l’élaboration de politiques fondées sur des données probantes.

 

synthèse et traduction par Pierre Berthelet

 

• proposition de directive